中国海洋保护区命运迎来拐点？“开云(中国)Kaiyun·官方网站，开云(中国)Kaiyun”

生态领域的强力改革能否挽回中国近海生态维护与研发之间屡败屡战的局面？张春撰文探究白鹤挤满在吉林省的梅尔梅格湿地。图片来源：Xinhua / Alamy Stock Photo1963年，中国在坐落于渤海湾、严重不足一平方公里的沈阳蛇岛创建了第一个海洋保护区，维护存活在这里和附近海域的上万条蝮蛇；1980年，蛇岛和附近的沈阳老铁山一起被批准后国务院批准后为国家级自然保护区。此后的将近40年，中国近海海洋保护区建设开始了与经济发展的漫长长跑。

沿着中国1.8万公里的海岸线，各种大大小小的保护区被创建一起。截至2017年，中国海洋保护区面积近12.4万平方公里，占到中国首府海域面积的4.1%。但各地热火朝天的围填海造地和沿海研发大大蚕食着维护的成果。

完全与保护区建设实时再次发生的是，上世纪后50年内，中国损失了53%的温带滨海湿地、73%的红树林和80%的珊瑚礁；中国沿海的河口、海湾、滩涂湿地，因污染废气造成的水体富营养化、重金属污染等，多数正处于亚健康状态。维护在多数情况下败给了研发。随着中国领导层近年来明确提出“生态文明”等顶层设计理念，并实行大部制改革和生态红线政策，中国近海环境保护否未来将会反复中国在气候变化和空气污染等问题上的故事，步入“拐点”？这个问题的答案事关未来中国渔业捕鱼、水产养殖和沿海研发的南北。

从无到有中国海洋保护区建设的历史完全与中国环境保护的历史实时。1980年蛇岛竣工第一个国家级海洋保护区之后三年，中国将“环境保护”奠定为一项基本国策。

1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》（全称《海洋法》）通过，海洋保护区建设有了具体的法律依据。1990年，负责管理制订和继续执行海洋维护涉及法规的国家海洋局，成立了其管理的首批五个国家级海洋自然保护区。由国务院制订的专门管理海洋保护区的《海洋自然保护区管理办法》也于1995年应运而生。

中国主要的海洋自然保护区，大多在《海洋法》通过后的20年间创建。例如坐落于渤海湾的辽宁大连斑海豹国家级自然保护区，于1992年创建，1997年升级为国家级自然保护区，是中国面积仅次于的自然保护区之一，也是为数不多的海洋哺乳类动物保护区。

沈阳的蛇岛是中国的首个海洋保护区。来源：百度地图2000年以后，国家海洋局开始将焦点放到 “海洋尤其保护区”的建设上。比起海洋自然保护区，海洋尤其保护区的概念更加明确。除了“海洋生态系统脆弱薄弱和具备最重要生态服务功能的区域”，它还可以用来维护历史文化遗迹，甚至那些合适展开未来产业发展的腾出区域。

国家海洋局海洋环境监测中心湿地中心副主任廖国祥回应，海洋尤其保护区只不过是在有效地维护和科学利用之间找寻均衡的尝试。2002年，福建创建了中国第一个地方政府批准后的海洋尤其保护区。

由海洋局制订的、专门管理海洋尤其保护区的《海洋尤其保护区管理办法》于2010年施行。比起起必须国务院批准后才能成立的国家级海洋自然保护区，海洋尤其保护区的成立只需取得国家海洋局批准后，审核级别比较较低。截至2016年，中国早已有了近八十个国家级海洋尤其保护区，还包括各类海洋公园、最重要的海岛和油气资源研发腾出区域等。

在经历了近40年的建设，尤其是近几年的大力发展后，中国近海构成了12.4万平方公里的海洋自然保护区和尤其保护区网络，相等于英国国土面积的一半。2012-2017年五年期间，中国海洋保护区占到中国首府海域面积的比例，就从1.2%提高到了4.1%。中国或许步入了海洋保护区建设的高潮。

不过比起世界各国首府海域内平均值14.4%的保护率，这个数据还很低；相比2010年国际生物多样性公约缔约方大会达成协议的在2020年将各国10%首府海域划入维护的目标，也还有极大距离。参差的维护效果和全球其他国家的海洋保护区一样，虽然取名为“保护区”，但有所不同的海洋保护区维护力度有所不同。有研究指出，要获得理想的维护效果，一个海洋保护区须要做禁渔、监管能干、创建时间宽（小于10年）、面积充足大（小于100平方公里）以及有天然屏障隔绝人类活动。

最少要有其中三个要素，才能构建有效地维护。如果按照上述标准，中国只有早期创建的部分国家级自然保护区符合要求。完全近十年才开始大规模建设的海洋尤其保护区，因为在设计中就某种程度容许一定程度的研发，其维护效果要打上优惠。

世界大自然维护联盟（IUCN）中国代表处代表张琰说道，中国的海洋尤其保护区企图均衡研发和维护功能，一般来说不能对应到IUCN第五类保护区——同时符合维护和休闲必须的景观保护区，距离高等级的保护区另有距离。而海洋尤其保护区中的“潜在矿产、油气开发区”的维护等级甚至更加较低。

当然，维护效果折扣，也与中国保护区多部门管理力量集中、以及监督力量严重不足有关。国家级自然保护区因为由国务院统一国家发改委，且多数有专门管理机构，管理层级较高，维护效果比较较好。

国家级海洋尤其保护区则全部由海洋局批准后管理。除此之外，各种层级更加较低的保护区则由许多部门批准后和监管，如农业部门管理“水产种质资源保护区”，林业部门管理的“湿地保护区”，以及环保部门参予管理的多种类型保护区等。这种拆分管理模式，不仅造成单个部门想申请人大型保护区并不更容易，也使得部门间争相划界保护区，同一区域有可能有多部门管理。如江苏盐城珍禽（丹顶鹤）国家级自然保护区，归环保部门管理；与这个保护区重合的还有一个国家级麋鹿保护区，归林业部门管理。

一些海洋尤其保护区，也同时悬挂了风景名胜区的牌子，同时拒绝接受海洋局和旅游管理部门的监管以及资金反对。“中国海洋保护区管理是较为乱的，在（2018年3月大部制）改革之前，牵涉到海洋保护区管理的部委十分多，还包括国家海洋局、国家林业局、农业部、环保部、国土资源部等。”廖国祥说道。

世界大自然维护联盟（IUCN）报告指出，由于海域环境的用于由数量多样的社会群体共享，最理想的情况是由一个政府部门管理一个保护区内所有的活动，并在保护区的设计阶段充份划入多个当地利益涉及方的意见。徐闻国家级珊瑚礁自然保护区。

图片来源：百科维护和研发三路部门拆分还不是中国海洋保护区面对的仅次于威胁。中国过去四十年大规模的经济研发对中国近海环境保护的希望带给了最必要的冲击。上个世纪，中国沿海共计过三轮的大规模填海造地，还包括建国初期的城外海场建设，上世纪六七十年代的围海造田，以及上世纪八九十年代的围海养殖潮。

转入新世纪后，沿海经济发展加快，大型沿海港口、临海工业园、沿海经济带研发争相向海要地，引发了第四轮围填海潮。改革开放带给的生产力和平也唤起了中国近海渔业的大发展，从1995年开始近海捕鱼总量就在每年1000万吨以上，大大多达渔业专家建议800-900万吨的仅次于可捕鱼量。维护和研发，就像在长跑。

原本应该受到维护的区域被研发的情况屡见不鲜。仅有2005—2012 年间，就有辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区、江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区等 9 个沿海、海洋自然保护区的面积被调减，调减面积约5756.77 平方公里。

2018年7月25日国务院公布《国务院关于强化滨海湿地维护严苛管控城外填海造地的通报》，企图给保守的沿海研发和城外填海造地踩刹车。国家海洋二局研究员曾江宁在文章中提及：“大自然岸线的大量消失、滩涂成块连片的较慢消失和浅海高强度的渔业捕鱼活动导致近海生物多样性的上升。”海洋生态红线从2012年起，在国务院监督之下，渤海湾三省一市（辽宁、山东、河北、天津）开始了“海洋生态红线”的试点。

海洋保护区建设或许经常出现了转机。在试点基础上，2016年，国家海洋局实施了《关于全面创建实行海洋生态红线制度的意见》，标志着全国海洋生态红线划界工作全面启动。中国政府早在2011年就明确提出“生态维护红线”概念，但直到2017年2月，中共中央和国务院联合公布《关于划界并恪守生态维护红线的若干意见》，明确提出地方各级党委和政府是恪守生态维护红线的责任主体，生态红线作为一项环境政策才渐渐展现它的约束力。

全国生态红线制度给乱象纷呈的海洋研发拿着了新的“紧箍咒”，其中一条红线就是海洋生态红线区面积占到沿海各省（区、市）管理海域总面积的比例不高于30%。这个目标给建构更大的海洋保护区获取了想象空间。

山东大学威海分校海洋学院教授王亚民指出，海洋生态红线的成立是为了抢救性地维护一些生态系统。“一个国家级海洋自然保护区的建设，约必须10年的时间”，他说道，“等候创建保护区太快了。”红线区域分成禁令开发区和容许开发区。

按照红线划界准则，所有的海洋自然保护区都归属于禁令研发范围之内，而容许研发区域，主要是一些仍未划入维护范围但有维护价值的区域，如最重要渔业水域、滨海湿地，动植物濒危动物集中于分布区等。配图：根据辽宁省政府办公厅2017年发布的海洋保护区和海洋生态红线地图制作。除海洋自然保护区和海洋尤其保护区（不含尤其维护海岛）之外，所有其它类型的区域都是生态红线制度下产生的禁令研发或容许研发类区域。

“如果把所有的红线保护区算进来，中国受保护的海域面积将大大增加。”廖国祥说道。虽然廖国祥和王亚民都寄予厚望海洋生态红线的维护起到，但到目前为止，海洋生态红线的划界尚不法律依据，“容许研发”这样的模糊不清规定难道也无法确保红线区域的维护效果和力度。

近海生态管理格局巨变？2018年3月，中国发布国务院大部制改革方案，将国家海洋局、国土资源部、水利部、农业部等辖的自然保护区，风景名胜区、自然遗产、地质公园等统一归属于自然资源部下新的重新组建的国家林业草原局管理。那就意味著，由多部门集中管理多年的各类海洋保护区，再一未来将会归属于一家了。此前因为部门拆分、陆海共管导致的海洋保护区管理问题，在中央政府强力前进生态文明建设的背景下，经常出现了提高的曙光。

但大部制改革只是开始。一些工作的实施还要等候报送辖下职能机构设置几乎确认，而这些先前改革不会影响到保护区的维护效果。例如，在改革之前，环保部每年不会对全国所有的自然保护区展开检察，并开具年度环境公报。

现在自然保护区全部归属于自然资源部管理。自然资源部否还不会沿袭环保部此前对保护区的环境监督手段，尚能没定论。此外，各类海洋保护区较慢减少带给的管理挑战，以及如何统合原本集中在各部门的管理法规，都是近期要面临的问题。

“一些类型的海洋保护区，如渔业保护区，早已（建设了）几十年了，累积了一些好的管理经验。（改革后）渔业部门会把所有的经验都转交一个原本以陆地维护居多的部门吗？”上海交通大学凯原法学院教授，海洋法专家薛桂芳回应。但薛桂芳教授同时指出，改革过渡期虽不会牵涉到到许多部门利益的调整和纠结，但是中国强化海洋维护的趋势是具体的。

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